村(居)委会之行政诉讼被告资格辨析
稿件来源:人民法院报
发布时间:2019-02-14 13:48:24

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2018年2月公布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)第二十四条第一款指出:“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的,以村民委员会或者居民委员会为被告?!闭饷魅犯秤枇舜迕裎被?、居民委员会(以下简称“村(居)委会”)在履行行政管理职责时成为行政诉讼被告的资格地位。然而,在实践中,人们对村(居)委会之行政诉讼被告资格的认定问题有时存在一些疑惑,不利于诉讼顺利进行。对此,本文拟从理论和实务两个层面作以下辨析。

一、村(居)委会何以具备行政诉讼被告资格

村(居)委会是村民、居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,它们之所以能够成为行政诉讼的被告,并不是因为它们本身属于行政机关,而是因为它们在一些情况下依据法律、法规、规章的授权,行使了特定的行政管理职权。

既然村(居)委会是在获得法律、法规、规章的授权之后行使行政管理的职权,作出行政行为,那么当事人认为,其行为侵害了自己的合法权益,提起行政诉讼,当然应以村(居)委会为被告。这是因为,村(居)委会在法律、法规、规章的授权下作出的行为,体现了行政机关的意志,其本身已经构成国家行政活动的一部分,从性质上讲属于履行行政管理职责的行为;也就是说,其行为具有公法意义上的本质属性,是可以诉诸法律、接受司法监督和审查的行政行为,具有可诉性。由此可知村(居)委会具备行政诉讼的被告资格。

当然,村(居)委会能构成可诉行为的主体,成为行政诉讼的被告,仅限于依据法律、法规、规章的授权作出行政行为的情形,并非任何条件下都如此。比如受行政机关的委托作出行为,就不构成可诉行为的主体,出现纠纷时是以委托的行政机关为被告。对此,《行诉解释》第二十四条第二款已有规定:“当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的,以委托的行政机关为被告?!本湍壳暗男姓导纯?,有权行政机关常?;峤陨淼闹叭ㄒ婪ㄎ懈澹ň樱┪嵝惺?。例如《武汉市最低生活保障实施办法》:“街道办事处、乡镇人民政府是审核最低生活保障申请的责任主体”,“居(村)民委员会受街道办事处、乡镇人民政府委托,可以开展最低生活保障申请的受理、入户调查、民主评议和张榜公示、公布等日常管理、服务工作?!闭庋?,如果当事人对受委托的居(村)民委员会的行为(譬如拒绝受理最低生活保障申请)不服,提起诉讼,那么当以委托的街道办事处或乡镇人民政府为被告。

二、村(居)委会实施无授权、无委托的行为应视情确认被告

在实践中,村(居)委会行使职权,有时没有法律、法规、规章的授权,行政机关也没有依据法定程序予以委托,只是采取了指令、暗示等方式。那么村(居)委会履行相关职责后,若发生诉讼,如何确认被告呢?现行的法律、司法解释对此没有明确的规定,给司法实践带来了一定的困惑。笔者建议从如下两方面予以确认:

1.村(居)委会的行为以行政机关作被告

分两种情形:一是村(居)委会作出的行为,虽然没有法律、法规、规章的授权,也没有行政机关的书面委托,但如果确有证据能够证明行政机关通过召开动员会、专题会、布置会等形式对该行为作出过明确的指令,且有会议纪要或其他形式记载的,则应视为行政机关的委托行为;若当事人对村(居)委会作出的行为不服而提起诉讼,可将相关行政机关作为被告。二是村(居)委会作出的行为,既没有法律、法规、规章的授权,也没有行政机关通过会议等形式所作的指令或决议,更没有书面委托,但有其他足够的证据证明该行为属于行政机关的委托行为,则应视为行政机关作出的行为;在此情形下,若当事人对村(居)委会作出的行为不服而提起诉讼,应以行政机关为被告。

2.村(居)委会的行为以其主体自身作被告

分两种情形:第一,如果村(居)委会作出的行为,既没有法律、法规、规章的授权,也没有行政机关的委托与认可,行政机关同时否认参与实施,而村(居)委会承认自己所为,那么一旦引发诉讼,应以村(居)委会作为被告?!缎兴呓馐汀返诙豕娑ǎ骸胺?、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告?!闭獗砻?,村(居)委会在没有法律、法规、规章的授权,没有行政机关委托的情况下所实施的行为,是超出法定授权范围的行政行为,其所产生的法律后果,应由村(居)委会自己承担。第二,如果村(居)委会作出的行为,既没有法律、法规、规章的授权,又没有行政机关的委托,也无其他证据证明该行为出自行政机关的意思表示,则此行为应视为村(居)委会作出的“事实行为”。事实行为,或称事实活动,是指以某种事实结果而不是以法律后果为目的的所有行政措施。如果当事人对居民委员会作出的此类事实行为不服而提起诉讼,则应以居民委员会为被告。

(作者单位:武汉大学法学院)

(责任编辑:金燕)
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